經過數個月的加速研議,日本政府修訂攸關日本國家戰略及具體防衛措施的3份重要政策文書—「國家安全保障戰略」、「防衛計畫大綱」與「中期防衛力整備計畫」,進度已經接近尾聲。新的「國家安保戰略」、「國家防衛戰略」(由防衛計畫大綱更名)與「防衛力整備計畫」(由中期防衛力整備計畫更名)即將在本月月中稍後正式公開,這3份文書,將與日本在國際安全保障合作方面的布局,共同為日本提供二戰結束後最大規模安保格局轉換的助力。
眾所皆知的歷史背景是這樣的,日本在第二次世界大戰戰敗投降,並遭到以美軍作為構成主體的盟軍佔領後,在盟軍總司令部(GHQ)的「指導」下,以日本國憲法取代戰前的大日本帝國憲法,新的日本國憲法在第9條中明文規定:日本放棄以戰爭或行使武力作為解決國際爭端的方式(以上第1項),為達成前揭目的也連帶放棄陸海空三軍戰力、也不承認國家具有交戰權(以上第2項)。
這樣的條文看似立意良好,但在戰後快速形成的東西方冷戰格局、以及因此而發生或激化的戰爭(例如韓戰及中國國共戰爭)所帶來的影響下,很快就變得不合時宜,盟軍總司令部因此開始協助日本,以警察預備隊的名目啟動軍備重建,並在數年後改制為陸海空三個自衛隊。
其間,時任日本首相吉田茂一方面確立「輕武裝、重經濟」的路線,另一方面也與美國簽訂日美相互防衛協定(MSA防衛協定),不僅提供美軍在舊金山和約簽訂後繼續駐留於日本的法源,並確立「日本主後勤與防守,美國主進攻與反擊」的基調,之後MSA防衛協定在岸信介政府的主導下,於1960年由新的美日安保條約取代,日本政府在美日安保條約體制下,得以將一定比例的國防事務交給美國負擔,並將自身的防衛預算控制在相當於年國內生產毛額(GDP)1%上下的程度。
但,隨著日本經濟力的增強、加上冷戰走向尾聲,日本被要求負起更多的國際安全保障責任,在國際安保合作方面的能見度,也隨著波灣戰爭結束後的首度派出掃雷艦艇、以及自衛隊的參與聯合國維和部隊而逐漸上升,連帶促使日本開始進一步整備海外派兵等等的相關法律,並且進一步擴大美日安保體制下「週邊有事」的概念與適用範圍。
進入2010年代後,在北朝鮮飛彈開發屢有進展,試射飛彈已經可以飛越日本本土、射抵太平洋,加上中國習近平國家主席上台後,在「赤色中華帝國主義」霸權心態的投射下,在東海大陸棚油氣、尖閣諸島及軍機軍艦擾襲等方面,所展現的侵略態勢已然不再遮掩,加上俄羅斯不僅在二戰戰後持續擱置北方領土問題,軍機軍艦繞行日本周圍的情況也益加活躍,種種因素交織下,使得日本在安倍晉三首相長期執政下,開始尋求內外相關體制的整備,在外提出「自由開放的印太」概念,以美日印澳QUAD體制為基礎,聯合其他有志國家共同強化區域安保,在內則尋求修改憲法、至少使自衛隊獲得明確的合憲地位,以及開始思考「以先制式的積極防禦,取代消極被動的防衛態勢」的可能性,雖然安倍首相未能親手推動修憲,但,他的政策主張仍然被菅義偉與岸田文雄等繼任者延續下來,並且在岸田首相時代進一步開始開花結果,這次的安保3文書修訂,正是其中的一座里程碑。
從目前日本複數媒體已經公開的安保3文書修訂版草案綱要來看,可以確定的是,安保3文書將包含以下內容:
1.日本政府已經將中國與俄羅斯,視為是當前世界和平秩序的挑戰者,特別是中國,不思以和平手段解決台海爭端,且有意動用武力、侵略並攻佔與日本共享共同價值觀的重要夥伴—台灣,構成對日本國家安保的最大挑戰。
2.日本未來5年內將透過整備政府稅外收入、並將其在法制上基金化,以及加徵所得稅以外其他稅別、節省浮濫支出等開源節流的手段,增編43兆日圓的防衛預算,逐步將防衛預算佔年GDP的百分比,由過去的1%上調到與北約會員國目標相同的2%,並在2028年後將防衛預算固定在不低於年GDP的2%的水準。
3.自衛隊將擺脫純粹且消極防禦的傾向,被允許發展包含先制打擊在內的敵基地攻擊能力,也將取得包含美國戰斧巡弋飛彈及國產「十二式地對艦誘導彈(地對艦反艦飛彈)」陸攻增程型在內的長距離飛彈,並開發極音速武器,以獲得「最小限度且無法迴避情況下的反擊能力」所需的武器,更將增設新的單位來操作這些飛彈,甚至不排除將這些飛彈部署在海上自衛隊的潛艦上。
4.另外,自衛隊也將在作戰韌性與部隊續戰能力等領域獲得強化,提昇基地司令部防護能力及彈藥與油料等儲備,同時也將更重視數位領域的積極防禦,並將就資訊戰與假消息等等的領域,成立專門的對抗部隊,為表對新興領域的重視,也預定將把航空自衛隊更名為「航空宇宙自衛隊」。
雖然這樣的草案,在一些較偏向細節的部份方面,仍然有不同意見出現(例如,就增額防衛預算財源的不足部份,自民黨安倍派希望能夠盡量避免加稅,而是透過發行特別國債的方式來解決;自民黨部份對中強硬派,希望能夠將中國對日本專屬經濟海域發射飛彈的行為,明文界定為對日本國家安全的威脅,但執政聯盟中明顯較為親中的公明黨則不希望在這點得罪中國),而有進行最後磋商與研議的需要,但從目前公開的草案綱要來看,相較於過去偏向消極防衛的「專守防衛」路線,日本已經有轉為積極防衛、容許先發制人的傾向,不能不說是二戰結束後日本國防戰略的一大突破。
另一方面,日本近期在國際安保合作方面,也有擴大國際支持面的傾向。
在武器開發合作方面,不能忽視的是日本開發北約標準第6代戰鬥機計畫的進展。
去年起,日本開始與英國合作研發新戰鬥機,英國並將自身的「暴風雨」(Tempest)第6代戰機開發計畫與日本合流;今年12月9 日,日本防衛省宣佈:新戰機的開發計畫,不僅將有被稱為「全球空戰計畫(Global Combat Air Programme,簡稱GCAP)」的正式代號,成為繼美國尚未正式公開、但據傳已有原型機測試中的第6代戰機,以及德法合作「未來空戰系統(FCAS)」後,西方正式浮上檯面的第3款第6代戰機研發計畫,同時也接納義大利加入,使戰機開發計畫由日英合作變成日英義3國協力。預期此舉將會為未來幾十年間3國的安保合作,發揮相當程度的錨定效果。
另外,澳洲在過去幾年美日印澳QUAD印太安保合作機制的基礎上,近期也有與日本進一步強化安保合作關係的打算,澳洲工黨政府的副總理兼國防部長—馬勒斯、以及華裔的外長黃英賢,先是出訪美國華府,於美東時間6日與美國布林肯國務卿和奧斯汀國防部長召開美澳2+2會談,在會後聲明中提及「將與作為印太QUAD夥伴的日本及印度進一步加強合作」;而後轉赴日本,在10日與岸田內閣的林芳正外相及濱田靖一防相舉行日澳2+2會談,會中澳洲馬勒斯防長明確表態「日澳2國不可或缺的安保關係正在形成當中」,「澳洲不僅將與日本加強安全與防衛合作,也希望日本與澳洲能夠進一步擴大防衛產業的合作與整合」,更希望日本能夠加入由澳、英、美3國合組,以協助澳洲取得新型核能動力攻擊潛艦為目的之一,並且蘊含將來進一步擴大成類.北約機制可能性的「澳英美三方安全夥伴(AUKUS)」平台,變成澳日英美的AUKUS+1合作機制。
雖然日本岸田內閣尚未就澳洲的邀請正式做出回應,但,可以預期的是,日本政府應該沒有什麼拒絕的理由,若加入AUKUS,以日本的造船工業所累積的實力而言,取得相關技術、並且在政治層面上放開拘束以後,日本要成為澳洲核能動力攻擊潛艦計畫的共同夥伴國、抑或是據此自行研發並建造核能動力攻擊潛艦,都蘊含無限的可能性。
而台灣在日本擴大國際安保合作,以及整備國內安保體制、強化軍備的過程中,其中的機會何在?
日本自民黨國會2院黨團的要職之一—萩生田光一政務調查會會長,以「代不幸遇刺殞命的安倍晉三首相,至李登輝故前總統墓前致意」為理由之一訪問台灣,儼然有成為自民黨保守派新支柱、甚至安倍首相遺志繼承者的架式,他在11日的「台日關係永續論壇」演說中,揭示未來台日關係的四大方向,其中一個就是區域和平。基於台日在共同應對中國侵略態勢上的唇齒相依性質,雙方就戰前或戰時的僑民疏散撤離、甚至是共同交戰抵抗中國侵攻等領域,具有相當的實務合作空間,如何在其中發揮、並且確實地打下未來進一步發展的基礎,端看台灣這端的主事者,有沒有足夠的智慧與勇氣也為台灣開創新局。
作者/吳哲文