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地方財源自主性過低之主因

 
2015/7/23     林士清
 

台灣全部22個縣市中,負債逾百億元的超過10個,地方財政系統失靈狀況甚為顯著,導致地方債臺高築。其中,高雄市政府負債高達2,539億元,台北市負債1,403億元,新北市負債1,138億元,台中市負債648億元,苗栗縣負債398億元,新竹縣負債283億元,雲林縣負債249億元。各縣市中,民眾人均負擔縣市政府債務最高的是高雄市,為9.1萬元,苗栗縣次之,達7萬元。學界分析地方債務解決之道,無非「開源節流」,節流必須仰賴百里侯節制討好選民的舉措,但是如何開源,筆者認為關鍵在制度。

苗栗縣政府負債導致無法發不出公務員薪水。 圖片來源:自由時報

苗栗縣政府負債導致無法發不出公務員薪水。 圖片來源:自由時報

地方財政向來有自主性不足的問題,但這並不能合理化縣市長以掏空下一代的方式胡亂舉債,舉辦放煙花、演唱會、元宵燈會之類的虛華活動。其中或有縣市長與議員之間利益共生的糾結,以致地方議會難以發揮監督制衡力量的因素,也因為台灣地區行政機構未依據「公共債務法」善盡監督職責。導致台灣地方自治因地制宜配置資源之思維,中央調控地方自治的發展脈絡,不利於地方自治中住民自決之主體性確保。

台灣歷經數十年的政治轉型及民主鞏固階段,單一制中央集權模式蛻變成分權單一體制,儼然成為地方突破中央的趨勢,包含透過各種立法活動,中央逐步下放權力及落實地方分權,強化地方政府的治理能力,鼓勵公民及社區的合作及參與等,乃改善台灣地方自治體系效能不彰、解決地方上行政資源分配不公、區域發展落差過大、都會發展空間受制等內部隱憂。倡導地方分權化的改革議程,亦避免陷入基層自治體的分散及競爭,不利於國土規劃及經濟職能的之整合及提升。

關於地方財源自主性過低及財政無法自我負責之主因,筆者認為乃依據稅收劃分的學理原則,流動性高之生產要素之稅、具累積性和景氣敏感性之稅、稅基在各區域不平衡之稅,宜為中央稅,於是根據「財政收支劃分法」,所得稅、遺產稅、關稅、營業稅、貨物稅等,歸給中央課征。另一方面,稅流動性低、稅賦不易出口至其他區域為地方稅,於是稅以土地稅(地價稅、田賦、土地增值稅)、及房屋稅。職此,重要稅收項目屬於國稅,中央政府集權財於一身,地方政府財政必須仰賴中央支持,而地方政府的財政自主性便大幅降低,因為必須將重點放置爭取中央補助款上。

中央應當思考將業務下放或移轉給地方或民間,中央政府不必拘泥當過路財神,可因地制宜或因事制宜地移轉給地方政府,例如針對汙染性產業,由地方課環境稅,培養地方政府的財政自律及稅基擴張。地方政府一切仰賴中央的規劃與補助,非直轄市在土地增值稅逐漸降低的趨勢下,區域均衡發展將面臨重大衝擊,討論地方分權及地區主權便淪為空談,中央不讓權亦不讓利的政策措施,會變成百里侯為首的地方政府進行爭權奪利的政治資本。倘若地方自治團體缺乏一切的財政及經濟誘因,地方自治保障將欠缺實踐意義。

(林士清/台灣經濟研究院助理研究員)



關鍵字 : 負債, 財政, 地方, 中央,

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