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落實國會改革:優先強化立法院幕僚單位之職能

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強化立法院的法制局及預算中心的編制及功能,行政權和立法權的武器必須對等,方可發揮彼此制衡的效果。

第九屆國會的政黨勢力徹底洗牌,民進黨從在野黨搖身變成準執政黨,國民黨從執政黨變成在野黨,只是在特殊型態的台灣雙首長制度下,組閣權仍掌握在馬英九總統手裡,筆者認為「看守內閣」並非憲政常態,新國會必須透過修法來改善此項問題。然而,2/1新科立委扶老攜幼步入紅毯,立法院的工作人員護衛撐傘,在紅毯兩旁的駐衛警敬禮歡迎下,彷彿星光大道一般,看到新聞畫面讓筆者對新科立委走馬上任能否有所作為,略有質疑。

各政黨都對國會改革提出建議。 圖片來源:自由時報
各政黨都對國會改革提出建議。 圖片來源:雅虎奇摩新聞/中廣新聞網

上一屆國會最後會期,「國會改革」議題或許在選戰中於波蕩漾,國民黨對國會改革主張:國會議事效率化、協商透明化、議長中立化;而民進黨則是提出8大類別,包括憲法、法律及立法院內規等3個層級的黨團版本草案,包括18歲公民權、廢除監察院、落實單一國會、立法院正副院長退出政黨活動、黨團協商轉播、打破議事轉播藍畫面等。然而,在去年底在黨團協商中,雙方僵持中不了了之。事實上,藍綠雙方提出的國會改革版本,並未觸及核心議題:如何落實立法權制衡行政權,當然這個議題涉及憲法修正。

無論是總統制或內閣制,美國參眾議院及英國上下兩院徹底發揮國會自主的功能,筆者對於「國會改革」面向較偏向,強化立法院的法制局及預算中心的編制及功能,行政權和立法權的武器必須對等,方可發揮彼此制衡的效果。否則,在台灣歷經民主轉型的過程中,「強羅馬」(行政)-「弱希臘」(民主)的政治生態依舊,國會席次無論如何改變,在完全執政或少數政府的狀態下,立法院始終難逃是行政院的「立法局」詛咒。

國會和媒體為何常被抱怨是台灣的兩大亂源,媒體這一塊暫且不討論,國民對立法院的不滿意面向,主要可集中於以下幾點:
1.立法專業度不足;
2.國會缺乏監督的能力與工具;
3.朝野雙方議事衝突不斷;
4.國會立法過程透明度不夠;
5.貪腐、關說等疑雲依然存在;
6.國會無法成為政策辯論的核心。

有過國會實務經驗的朋友應當可以理解,中興大樓的國會助理並非立法院的核心,充其量是國會議員的助手,預算中心及法制局方為立法權制衡行政權的利器。事實上,1999年推動「國會五法」完成立法後,預算中心及其相關幕僚單位才正式納入立法院組織法中。

當時立法院內亂象不斷,國會五法希冀透過法制局、預算中心與國會圖書館等,納入立法院的正式組織,主要目的就是希望透過專業立法幕僚機構,使國會能夠有效監督制衡行政院。立法院目前有法制局及預算中心等諮詢機構,惟其功能尚未完全發揮。筆者建議國會改革應參照美國國會預算局、稅務聯合委員會及會計總署的幕僚機關,或擴充現有預算中心的職權,如此才能提供立法委員正確與專業資訊,否則,國會助理上Google找問政資料鬧笑話的情事會一再上演,惡性循環。

最後,筆者也希望新科立委及其幕僚助理,應適度地、大膽地運用預算中心及法制局的諮詢功能,以充實委員針對法案及預算之問政基礎。實務上,立法委員很少將議案委請幕僚單位提供專業意見,而傾向將資源配置在選民服務等項目上,自然影響國會問政品質,也影響選民對國會的信賴。

作者 / 林士清(台灣經濟研究院助理研究員)

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國會 幕僚 法制局 立委 立法院 預算中心
2016-02-13 林士清

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