質詢權制度的有無，不必然影響議會制衡政府的能力。真正危害民主至深的是那種表面上民主，但人民實際上根本沒有足夠手段對抗權力濫用的制度設計。

台南市長賴清德因為拒絕進入議會接受質詢，日前受到監察院彈劾，賴市長將面臨公懲會懲戒。但賴市長依然強調會不計毀譽堅持立場。其實藉由這個衝突，我們可以好好思考民主制度中權力分立的關係。

目前否定賴清德作法的意見可以歸納為：「不尊重議會質詢權，是不尊重民意、民主，並破壞權力分立原則，造成地方政府不受地方議會監督制衡。要是大家都可以這樣做，以後連行政院長都不進國會受質詢怎麼辦？此風不可長！」

需先指出的是，目前台灣中央組織制度的設計，與明確採取首長制（Präsidialsystem，其實就是總統制那套）的地方自治制度並不相同，並不能相互類比。再者，地方制度法中雖然授與地方議會有質詢地方政府的權利，但質詢權是否屬於議會用以監督制衡政府、貫徹權力分立核心權限，因此不受質詢就會破壞權力分立以及民主嗎？這其實是有待斟酌的。

所謂「質詢」（Interpellation）乃議會召開時，議員就政府之施政或其他重要事項，對首長及其他政府官員進行詰問之制度。質詢制度源自英國，是為了避免因首相出身最大政黨，一手壟斷政府與議會，造成其他少數政黨議員無法審查政府施政，所以授與議員對政府首長以及內閣成員質詢的權利。

可見質詢權的誕生，是由於議會制（或稱內閣制）政府的行政權源自議會，政府首長、閣員由議會選出，內閣猶如議會底下的一個行政委員會。議會為了能確實地掌控政府，便要求政府一級首長必須進入議會，在大會中接受質詢。在此，政府是對議會服從、負責，然後由議會向人民負責。「內閣接受議會質詢」是這種一條鞭的授權鏈架構起來的，所以質詢權其實是議會享有比政府更高地位的表現。

但這種質詢權不見於施行總統制的美國。因為美國總統、兩議院分別由人民選出，彼此獨立、地位平等，同時也都是直接向人民負責，所以總統以及政府部門主管並不進入國會接受質詢。於是，當首長跟議會同樣受到人民直接選出、授權時，議會質詢的存在便顯得相當突兀。

由於直選首長之權力並非來自議會，而是被人民獨立授權，故政府是直接對人民負責而非議會，那彰顯政府向議會負責以及議會有優越地位的質詢權便不完全契合這種授權方式，成為一種制度思考上的矛盾。畢竟首長既由人民直接選出，也直接向人民負責，實際上與議員們面對其選民的方式並無二致，甚至首長所取得的人民認同往往還高過各議員，這樣怎麼能說只有議會議員是代表民意，直選首長便不代表呢？

而從憲政史角度來看，議會自中世紀晚期逐漸取得政治重要性以來，它用來制約政府的最重要手段，是(1)立法規範、(2)預算審決，以及(3)調查、彈劾的監察權。這三個權利可以說是議會的三神器。尤其立法、預算二權，堪比倚天屠龍，蓋議會首先透過立法在規範上劃定了行政權的界線，又憑藉預算審議的方式，針對政府各項具體施政進行預先評判，如果議會否定了政府提出之預算，則政府便沒有經費施行政策。因此，放眼當今各民主議會，無論是中央或地方，這三把神器都是基本配備，只是套路施展有所出入而已。

由此可以看出質詢權其實並非「議會」此一機關制衡行政權時不可缺少的核心權利。前面提到的美國就是個例子。美國總統及其內閣並不入議會接受質詢，但這並未破壞美國憲政的權力分立。國會兩院依然可以透過立法、預算以及調查、彈劾的方式制衡政府，特別是預算審決權。美國國會雖無質詢權，但它對政府監督制衡之能力卻未有稍減。而在採行首長制的台灣現行地方制度，質詢權也同樣不是議會用以制衡地方政府的關鍵權利，反而預算審決權才是最關鍵的。

更深入地說，民主對於權力的監控並非藉由議會質詢實現，而是一方面利用制度使機關組織分立、彼此制衡，他方面又給予人民可以直接對權力進行約束的手段。這種人民直接對權力約束的手段，首要就是人民能自己立法（公投）以及撤回授權（罷免）。在這點上，地方政治其實享有天然優勢：與全國政治相比，地方政治的地域更小、人民更少、人民與公共事務的連結更緊密，這使它有著施行公投與罷免制度的優渥環境。

總之，質詢權制度的有無，不必然影響議會制衡政府的能力，導致破壞權力分立「Checks and Balances」精神、危害民主的結果。真正危害民主至深的是那種表面上民主，但人民實際上根本沒有足夠手段對抗權力濫用的制度設計，這會讓人民有如砧板上魚肉。而且如果一個追求權力分立並彼此制衡的制度，僅因質詢制度缺乏或不被實行，便會造成權力間制衡機制土崩瓦解、行政權專擅的話，那這個制度是完全失敗的。假若台灣地方制度如此，那它必須被徹底改革。

作者 / 汞燈