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憲改好好玩 職權連連看 孫文學說從未寫入憲法

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近日來廢監院變成政壇熱門話題,大亂鬥讓人霧裡看花。不過,有一點很重要,大眾一般性認知:監察權是從立法院分出來,所以廢除監察院的話,立法院就可以收回彈劾權,這完全是錯誤的。

因為孫文學說「權能區分,五權分立」從未入憲。

因為孫文學說「權能區分,五權分立」從未入憲。

因為孫文學說「權能區分,五權分立」從未入憲。很重要,要說三遍。

權威遺毒未解,這種觀點都是被孫文學說在戒嚴時期的強力灌輸。但是南京制定的憲法,根本是當時在野黨民主社會黨黨魁張君勱版的憲法。

其實孫文學說完整的寫法有上下句,「權能區分、五權分立」才是完整版。「權」是指國民大會,「能」是指五院體制,最能彰顯孫文學說的五五憲草,有五院院長都需要向國民大會負責的恐怖設計,落實層面來說甚至可能叫院長去詢答(類似總統去國情報告還要回答問題)。這樣的想法,其實是仿自那個年代興盛的共產政權人民民主設計,有一個規模大而無當,宣稱代表全民的議會(蘇維埃),理論上什麼都能管,事實上什麼都管不到,並經過兩、三層授權後,由少數幾個政委之類的角色,遙控所有國家機關。在這樣的設計下,有嚴重的理論矛盾,孫文想要達成,類似中國古代監察御史的高風亮節,但這種設計的監察院難有獨立性,更不用講風骨了。

真正寫入憲法的,是模仿美國參議院設計的監察院,與立院、國大同為國會,並且著重人事權(同意權、彈劾權),但當時張君勱深度參與制憲,最大的核心就是總統-行政院-立法院的三角關係,並煞費苦心設計出實質上是修正(軟化)不信任權的立法院覆議權,其軟化之處在高門檻(2/3)以及通過後,閣揆還可以選擇接受或辭職。為避免監察院彈劾權,架空立法院覆議權,所以彈劾完要經司法審判,絕不能監察院一院說了算;否則那一廂,煞費苦心設計、溝通、妥協的(實質屬不信任投票的)覆議,就完全被監察彈劾取代了。

張君勱在「政治協商會議修改五五憲草的原則」一文曾經提到:「不過目前的監察院如果為院長制,彈劾貪官汙吏,由院長負責,而被彈劾的人,集怨於監察院院長一人身上。現在監察院成為外國的上院,決之於多數,其情形就不相同了,如果上院通過彈劾某一官吏,就成為多數輿論制裁問題了,…上院和下院的關係,吾國現在還沒試驗過…目前實在無從討論…上院的同意權,乃至於簽訂條約和任用駐外大使須得上院同意等事,…現在尚談不到。」甚至憲法法庭111年憲判字第9號判決,甚為正確地指出:「…考諸制憲過程,當時制憲國民大會係為避免由監察院同時掌理彈劾案之提出及審理(即懲戒),故將彈劾案提出後之懲戒自監察院移列為司法院之職權,而於憲法第77條明定公務員懲戒為司法院職權…究其意旨,僅係要以司法懲戒作為監察院彈劾權之外部制衡機制,避免監察院於彈劾案扮演球員兼裁判之雙重角色…」

解嚴那麼久,政壇卻一直繞著從開始就沒入憲的觀念打轉。「監察權從立法院分出」,是一開始就沒有的事情,本來就是國會三院制下各有職權,沒有要把彈劾權從立法院、監察院間挪來挪去的道理。

憲改好好玩,職權連連看。彈劾權,說穿了就是起訴公務員的行政責任,然後到法院去審判,沒有什麼本質,要給什麼機關都行。給立法院只是直覺反應,但其實去到審計部、國家人權委員會、最高檢察署、法務部廉政署、考試院,甚至用海基會模式,採公設財團法人;只要憲法不禁止,法律有授權,沒什麼不可以。公共債務法第9條第1項序文,甚至規定財政部或地方政府,可以把下級地方政府首長移送懲戒呢,移送懲戒就是實質彈劾權,就連現行實定法,誰可以行使彈劾權,都是創意無窮,空間無限。

孫文學說透過戒嚴的「學術優勢」強勢灌輸國民,導致現在演變成憲政運作的觀念障礙。無論未來彈劾權何去何從,甚至消失,但是「彈劾權從立法院分出來」,這個來自共產政權人民民主的威權遺毒觀念障礙,倒是該消失了!

作者:邱子安

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