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部修補與正本清源—淺議行政院「中國人民不具中華民國國籍」新函釋

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中國籍錢姓男子於2018年來台觀光,騎乘自行車環島時,在高雄路竹遭漏電路燈電擊身亡一案,台灣高等法院高雄分院在今年2月中作成第二審判決,維持第一審高雄地院肯認「大陸地區(實際上是中華人民共和國)人民,也是中華民國人民」的法律見解,據此認定維護路燈顯有過失的高雄市府工務局養工處,須對來台提告的錢男家屬,給付總計463萬元新台幣的國家賠償。

圖片來源:關鍵評論網

由於第一、二兩審的判決,與台灣一般社會通念普遍認知的「台灣與中國互不統屬」事實顯不相符,第二審判決作成後,旋即在台灣社會引起軒然大波,甚至進一步產生「若判決定讞仍肯認第二審見解,未來會為台灣帶來多少麻煩」的憂慮。為此,從2017年起,就以「減少過度管制阻礙競爭力提昇」等事由,不僅開始整理自身法規函釋、同時也要求下屬各部會同步跟進的行政院,在部份立委透過質詢法務部官員等方式,表達對本案系涉函釋修訂進度的關注的情況下,在5月25日傍晚發布函釋,以兩岸人民關係條例及國籍法規定為準據,宣佈「此後不再將中國大陸人民視為中華民國國民,原有函釋應予停用」,試圖透過發布新函釋取代舊函釋的方式,來解決由於法律規定與法律解釋的曖昧空間,所產生的各種相關法律爭議。

雖然行政院的該份新函釋公佈後,部份媒體、以及認同蔡英文總統「中華民國台灣」概念的蔡總統核心支持層,或在報導中、抑或在社群媒體上,普遍對該函釋抱持正面態度,認為該函釋是「政府終於開始著手,讓中華民國台灣與中華人民共和國之間的界線明確化」的一大突破;但,請恕筆者直言,透過頒布新函釋來取代舊函釋的方式,試圖解決法律規定與法律解釋存在的曖昧空間、以及此般曖昧空間所可能衍生的法律問題,未免有治標不治本的嫌疑,理由如下:

1.函釋是行政機關就其所主掌業務相關法令,在適用或解釋上有所疑義時,由行政機關自身所作成,並透過發布(向公眾逕行公佈)、下達(下發給下屬機關單位)或回覆等方式,使特定人或不特定多數人,得以知悉行政機關對特定法律問題的詮釋的一種行政文書。

雖然函釋在法律規範體系中,僅具有協助詮釋法律意旨、襄助法律解釋適用的地位,而不入憲法—法律—命令(包含由立法機關在法律中,授權行政機關訂定,對多數不特定人就一般事項具有抽象、對外效果的法規命令,以及原則上僅具有內部的上下關係或作業規範等機能、不對外發生直接效力的行政規則)的法規範體系之中,但由於函釋具有「呈現行政機關對特定法律問題所抱持見解」的機能,因此也容易被法院判決等實務見解援引、作為支撐其判決證立的論據。

但,變更行政機關的函釋,較法律的制定及修正,在程序上更加簡便得多,原則上,只需要「行政機關就同一法律問題的見解發布新的函釋」即為已足,而不如法律的修正,必須要經過職掌部會先行審議、職掌部會通過後送交行政院院會,行政院院會通過後送交立法院進行第1~3讀,中間還可能遇到黨團協商及冷靜期等等的狀況;也因此,雖然民進黨政府的行政院作成「不再將中國大陸人民視為中華民國國民」的函釋,但如果明年大選選後執政權落入任一親中政黨之手,該函釋仍然有可能被後任政府再行變更。

2.另一問題是,本次新函釋的適用對象是所謂的中國大陸人民、亦即中華人民共和國的國民,但卻未連同中國的2個特別行政區—香港及澳門—一併納入規制範圍內。

雖然從相關主管機關(特別是陸委會)近1年多以來的政策等活動軌跡,可以合理推定主管機關有另外的打算,很有可能不願意把所謂人道救援港澳民眾的管道在此徹底關上,反而還想繼續開放他們來台就學、就業及定居;但,港澳地區作為中國當局洗人口身份管道的狀況,並沒有發生什麼制度上的改變,不僅單程證的制度依然存在,而且香港及澳門2特別行政區當局的護照核發更是黑幕重重,外界及他國很難掌握其具體狀況。

說得更直接一點,若民進黨政府再不將港澳這條管道封堵住,中國與其港澳當局,還是能夠透過既有的單程證等機制,讓更多中國人取得港澳永久居民身份,進而循台灣這端現有的管道,讓那些擁有港澳永久居民身份的中國人,取得中華民國國民身分證,結果可能沒有比新函釋發布前好多少。

3.更嚴重的問題是,本號新函釋只是更動行政院以降各相關機關,而未就中華民國憲法及其增修條文、「台灣地區與大陸地區間人民關係條例」(以下簡稱「兩岸人民關係條例」)、港澳關係條例,以及國籍法等憲法及相關法律條文,進行通盤的調整。

於是,中華民國憲法增修條文前言「為因應國家統一前需要…」的文句,結合該增修條文第11條「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定」的部份依然存在,而且也繼續成為馬英九等極(被)統派政客、以及中華民國司法系統內認同中國的司法官們,操作其「一中憲法」及「一國兩區」等與台灣國際法上地位嚴重相違、也顯然與台灣社會通念相悖反的概念,甚至將這些概念應用於司法實務判決的基礎。而兩岸人民關係條例,也沒有就所謂大陸地區人民(=中華人民共和國國民)取得中華民國籍與身份證的程序,做出較國籍法及「出入國及移民法」更加縝密的特別決定,所以所謂大陸地區人民能否取得中華民國籍及身份證,也就必須回歸國籍法及「出入國及移民法」的規定來做審視。

另一方面,該號函釋只就憲法本文第3條、國籍法及「出入國及移民法」第3條第1款等條文規定綜合參酌,最後得出「具有中華民國國籍者,為中華民國國民,中華民國國民係具中華民國國籍且居住於台灣,在台灣地區設有戶籍、或在台灣地區無戶籍者」的結論,但還是沒有處理「為什麼憲法增修條文第1條及第11條,會有大陸地區及台灣地區不同地區之分的設計」的大問題,結果還是會讓有心的中華民國公務員及司法人員,能夠配合中國當局的對台滲透擾亂等意圖,從中操作「兩岸一中」等概念,並將之應用在具體案件的裁判上,對台灣的整體公共利益福祉,造成不利的影響。

因此,依筆者管見,在當前國際政治格局仍多認為台海雙方應維持現狀,距離普遍肯認「台灣住民有權循住民自決程序,啟動建國制憲程序」,仍有相當長的一段路要走,因此台灣也還無法透過建國制憲的手段,徹底全面翻新法制的情況下,暫時性的正本清源之道,毋寧應該:

1.對中華民國憲法與增修條文進行相當幅度的調整,將增修條文更名為「中華民國台灣憲法暫行增修條文」,前言「為因應國家統一前需要…」更動為「為因應國家發展之需要…」;將增修條文中帶有「中華民國自由地區」的所有字句,一併改訂為「中華民國台灣」;並將增修條文第11條全文,改訂為「中華民國台灣與中華人民共和國,雙方國民之間的權利義務關係、以及其他事務之處理,應由法律為特別規定」;甚至可以考慮凍結中華民國憲法本文全文,以增補過後的「暫行增修條文」,作為台灣正式啟動建國程序前的暫行過渡性憲法。

2.有鑑於中國當局在港澳的一國兩制,已較施行之初出現明顯惡化情狀,甚至可以說僅存形骸,繼續照港澳關係條例的原條文施行下去,將會對台灣的安全保障造成重大負面影響,因此,應該依據港澳關係條例第60條第1項規定,由行政院報請總統凍結港澳關係條例全部條文之適用,並在報請日起10日內,將附完整說明的凍結決定送交立院、由立院審議並追認;而後將港澳關係條例,與原有的兩岸人民關係條例整併,基於台灣安全保障優先的立場,將整併翻修後的新法改稱為「中華民國台灣與中華人民共和國關係法」,送交立法院進行後續立法程序。

3.連帶調整「國籍法」與「出入國及移民法」,大幅限縮中國暨其港澳民眾可得入境台灣的情況,並就中國(含其港澳)籍民眾為台灣人之配偶,取得居留、永居及身份證資格的要件加嚴,時程盡可能拉長,甚至可以考慮「除殊勳及確有專技之人才特別歸化以外,中國與其港澳籍配偶,視其有無良民證、資力及學歷等資格要求,僅能對其核發1年以上、數年以下之短期居留,期滿前須接受移民署審查,決定是否能夠延展居留資格」的特別規定。

只是,可惜的是,民進黨政府在這7年間,浪費立法院多數及中央執政下,包含修憲倡議及台灣社會對港澳等修法訴求在內的種種機會,修憲最後連「18歲公民權」的部份也未能過關,法制上的諸般漏洞也依然存在,2024年大選關卡又即將在7個多月後到來,目前又須以確保非親中政黨執政及立院多數為第一要務,中、港、澳相關法制的積弊,恐怕又至少要拖到2024年年初政局大致底定以後,才有修正的可能性。

作者/吳哲文

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