中國大陸政府機構存在的劣勢在於：細部的管制仍多、處理總體經濟的能力少、社會服務的組織編制和人員編制上較為薄弱，增添許多組織的溝通成本。

作者 / 林士清

「歷史轉折中的鄧小平」電視劇近日在中國爆紅，鄧小平在1982年說服11位副總理集體辭職，開啟國務院改革的議程，讓筆者心神領會。自改革開放以來，中國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年進行了六次規模較大的政府機構改革。截止到2012年，國務院組成部門為27個，這是改革開方後第七次政府改造，平均每五年就進行一次調整，顯現此國務院機構改革的議程設定頻繁。

政府應當放權給社會、地方，權力一把抓的結果未必是好事，反而製造更多的不效率與弊病，環顧1982年以來的中國大陸歷經多次機構改革，最大的教訓乃忽視了政府的社會管理與公共服務職能，反映出此次強調「職能轉變」作為機構改革的核心。

三十年來國務院改革的塑身與瘦身的不斷，關鍵在於無論是政府改造或機構改革，必然涉及組織數量及人事員額的政治風險。OECD各國從80年代以降吹起民營化風潮，以經濟效率為核心，管理技術為取向的政府改造，目的乃針對過渡肥胖的政府機構進行大規模整併。中國大陸也關注過OECD各國也吹起政府改造的策略，但因政治體制、經濟發展及會型態等殊異，也害怕過渡的改革會陷入俄羅斯轉型的後塵，導致機構改革的策略和各國政府改造不盡相同，偏好中醫的內部調養，而非手術的外科處理。

中國大陸的國家與社會互動關係也逐漸轉變，隨改革開放後越發激烈震盪，「強國家-弱社會」的政府主導發展型態有所調整，國務院的機構改革可適度讓市場和社會，履行更多的公共職能，減輕政治壓力及行政負擔。所以，按照中國大陸對國務院機構改革的定義，歷次政府機構改革乃依循過往的基礎上進行，堅信漸進式的改革策略，政府機構的數量和員額保持相對穩定，不作大幅修改。換言之，只是集中力量解決行政體制中，影響改革和發展的突出矛盾和問題，進一步轉變政府職能，以便確保現代化建設中，提供組織保障。

徒法不足以自行，中國大陸政府機構存在的劣勢在於：細部的管制仍多、處理總體經濟的能力少、社會服務的組織編制和人員編制上較為薄弱，增添許多組織的溝通成本。甚者，國務院機構的分工過細且職責交叉，組織部門的本位心態重，現行偏向大部門制的改革方向，恐怕形成大部門追求包山包海的組織編制，美其名是提高行政效率，減少疊床架屋的組織設計，增添自身部門的政治份量，亦免於下一次機構改革的議程中，避免成為被檢討或被整併的對象。

國務院的的機構改革與職能轉變被迫做出許多調整，以積極回應社會的快速變遷，但大而無當的政府組織不僅存有效率的疑義，政治上的因素始終無法有效精簡，導致歷次的國務院改革，形成三種類型的惡性循環：第一類是組織員額的惡性循環，即員額的精簡、膨脹、再精簡又再膨脹；第二類是組織機構的惡性循環，即機構的合併、分開、再合併又再分開；第三類是行政權力縮放的惡性循環，即權力有時下放、上收、再下放又再上收。此充分印證鄧小平在1982年所言：精簡機構是一場革命。

(作者為臺灣經濟研究院助理研究員)