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中央與地方的灰色地帶 — 曖昧的警政分權

 
2015/8/5     汞燈
 

反黑箱課綱行動的學生在7月23日夜襲教育部,遭到警方逮捕,並且上銬、上束帶以及沒收手機,同行的記者亦遭到同樣處置,引起社會注意。誰該為這些警察的行動承擔責任,是柯文哲市府?還是直隸中央的警政署?這取決於警政權力歸屬。但從法制看來,目前警政分權顯得相當曖昧。

闖入教育部的反課綱學生被警察逮捕。 圖片來源:東森新聞

闖入教育部的反課綱學生被警察逮捕。 圖片來源:東森新聞

《警察法》關於中央與地方警政分權的規範,見於第4、5、6、8條。中央的內政部透過警政署負責全國性警察行政以及督導地方政府警察行政與業務(第4條),並掌理保安警察、外事警察、國境警察、刑事警察、水上警察、鐵路警察、航空警察等等全國性警察業務(第5條)。地方政府設置警察局掌理該地方之警察行政與業務(第8條)。在警察的指揮權責方面,保安警察派往地方執行業務時,應受到地方行政首長指揮監督(第6條)。

因此以723事件來看,台北市政府應該負有第一線指揮調度的優先權限。然而柯市長隔日的表現卻讓人感覺台北市政府有如狀況外,任由中正一分局根據「某個上級的命令」行動。這顯示所謂地方政府的警政、警衛自治權有如白紙一張,只要上級高層一個指示,地方警察便如脫韁野馬般不受地方政府指揮系統的控制。

723事件雖是發生在中央部會,係屬所謂「全國性警察業務」範圍之中,然問題在於此時現場指揮權究竟在中央或地方指揮系統?警察法第6條第一句:「前條第一款保安警察,遇有必要派往地方執行職務時,應受當地行政首長之指揮、監督」非常重要。透過這條規範,將警察指揮統合在現地政府指揮系統下,十分合理;畢竟地方政府作為現地行政最高機構,對於當地情勢與需求能夠取得第一線資訊並直接反應。換言之,此時中央的警政署應該是居於被動、輔助性角色,負責後方支援調度。

但這是規範上構思的分權狀況,實際上更常見的是警政署挾最高警政機關地位,越過地方政府指揮系統直接對第一線警察進行調度。

為何如此?原因可以認為是警察行政在制度設計上高度地掌握在中央手裡,致使地方政府無法確實、徹底控制地方警察系統。警察行政包括配置、裝備、教育、財政、人事等方面。固然制度上地方在配置、財政(俸給、加給等)方面有一定權力,但裝備、人事(陞遷、調任等等)、教育方面卻在中央手中,況且中央對於警察財政也握有一定程度的權力。

其中更為關鍵的是,中央掌握了中、高階警官的人事行政。拿之前柯文哲揚言要換信義分局長的事件來說,即便市長可要求分局長換人,但他並不能自行決定下任局長,只能在內政部提供的人選名單中選出一人擔任。簡單說,市長僅可被動地決定最後誰能擔任分局長,但什麼人會進入遴選名單則完全取決於內政部。因此中央只要能夠掌握各級警察機關的主管,基本上便能掌握各級警察的指揮調度。什麼受憲法保障的地方警政、警衛權?誰理你!

不過,一個不究責、只會回答SOP的NPC是對付不了中央層峰以及搞鬼部下的。

筆者曾為文略談中央透過財政控制達成「集錢、集權」,使地方自治的發展受到相當限制。如今在723事件中突顯出來的警政分權問題,我們看到中央政府除了能以財政手段干擾地方自治外,還可利用某些人事行政介入地方自治。

我們目前憲法規範的地方制度,外觀雖然看似單一國,但權力劃分上卻偏向聯邦國。換言之,以地方制度的架構來看,台灣各地方政府理當有高度的自治權。但實際上中央往往能透過財政劃分或人事行政掣肘、壓縮地方政府的自治。台灣人民必須思考一個問題,即:我們是否希望自己生活所在縣市的地方政府被給予足夠的權責、財力,承擔他對我們縣市民所應負的責任?如果我們的答案為「是」,那麼現在的制度顯應修改!

托克維爾曾說「地方自治是民主的小學」,規範與運行良好的地方自治制度,有助於提升整體社會的民主發展。台灣的民主如要深化,地方自治制度的檢討與重新修正有深切之必要,而箇中關竅便是財政與人事權限的重新再造。



關鍵字 : 地方, 地方自治, 中央, 反課綱, 警政,

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