台灣國會審議預算,是一個從多角度觀察,會得出不同結論的事情。要同時合乎經濟財政、議事學、憲政互動、政策專業、政府與民間關係…等多方面檢視,要能不起爭議,除非不提案。近日,泛綠民團的公民極端焦慮,但眼前發展也有具正面意義的觀察角度。
人生的困擾已經夠多了,對預算審議這種一定找得出理由苦惱的事情來說,何不嘗試一個有正面意義的視角呢?
這是台灣第一次各種黨團均可能結盟形成表決多數的國會
這個視野,就是:本屆國會是台灣第一次各種黨團形成表決多數,都有可能。固然大眾較多看見藍白,但綠白(試院長周弘憲同意)、藍綠(國土計畫法)也都有。這表示國會第一次完全脫離外部情勢(主要是政黨紀律),會自外於總統、內閣展現意志。新手上路,剛學會運用自己的職權,難免放飛自我。但與真正老牌民主國家,建立議會政治時,經常流血衝突血腥政變;現狀仍算是用數人頭,取代打破頭。
何況,熟悉預算審議的朋友,都知道我國國會審議預算,重重框限。從民國91年以來,立法院有19個年頭減列中央政府總預算支出,比例都小過1.3%;扁政府朝小野大產生的最高紀錄,也才只有民國95年的2.2%。可以說,無論朝野如何噴口水,只要總預算送立法院付委分組審查後,絕大多數就已經定案。
認真專業就是放水 台灣國會只能狂審亂審預算
上述的情形,是兩個框架造成的。在此框限下預算審議/查只能狂刪亂修,或是擺爛護航。
第一個框架,是在釋391(曲)解釋憲法§70,把科目調動凹成增加支出而違憲後,國會就徹底失去對整體預算民主控制的能力,只能除蟲抓斃,不能反對方向。中華民國憲法之父張君勱曾清楚指出:「英國之財政法案更有一點與美國絕不相同,即政府之支出或增加租稅,必須有政府閣員一人先行提議…此種權力讀操於政府,而議員不與也。…美國為富國,雖浪費稍多不致為害;此為貧乏之盟友所不可不知者。」(註)憲§70用意在定為中國為窮國,必須節儉,所以採取只有政府能增加支出,議員不能的設計。但釋391大法官,偏偏要把與之無關的責任政治扯上邊,導致立法院對整體預算結構的布局,完全不能過問。
這就導向第二個框架。如果國會配備完整資訊能力,那還能當好偵探。但立法院有四大無能,一,沒有預算案院會正反辯論(預算法53I),這一點憲法學者林騰鷂就曾多次投書痛陳。二,沒有以委員會名義要求資料(同條第二項),明明法條有規定,委員會卻沒用過,官員撐過幾分鐘的立委質詢就可以繼續騙。
三,沒有國會調查權;四,各委員會甚至連法制局、預算中心叫不動,立法諮詢的題目,是照著行政部門的提案跑。112年度預算,立法院主管決議(七)要求法制局、預算中心強化對立委問政的協助,立法院卻只報告可以參考各黨團關心的議題,連黨團都只是參考,更別說個別立委了。
許多沒有審預算經驗的朋友,被彈頭學者的委員會中心主義迷惑,以為立委就該專業理性審預算。卻不知道:立委被迫無知,有哪個專業人士,工作的基礎資訊,是靠谷歌和通靈?
邱顯智類似預算提案111件 凸顯立法院的無奈
文末,舉一件前立委邱顯智相當狂亂的審預算事例,想讓一般讀者瞭解,台灣國會實在有十分為難框架。2023年1月6日預算協商,邱提出了279到389共111案內容類似的提案,都是在控訴戶政系統外洩個資,把每個立委的名字都寫一次,就獨立成為一案,要求內政部調查該立委有無被外洩。
這樣的做法,在議事學上有諸多不妥,替其他委員提案,等同是代行別人的提案權;要求行政部門做如此具體明確的調查處理,有立法權侵犯行政權的疑慮。但這樣子非常狂亂的提案,卻恰恰彰顯的,是台灣國會審議預算重重框線下,不太真正能達成什麼,只好無能怒吼。
國會審議預算,是一個如萬花筒般多角度雜揉的現象。狂亂的審議步調,一方面顯出的是台灣國會框限重重,另一方面又展現出國會掌控、壓制其他憲政部門的意志。公民未必要從負面角度來觀察。
註:頁109、114,張君勱,中華民國民主憲法十講,中華民國張君勱學會,板橋:稻香,2015。
作者:邱子安