113年憲判9號判決宣告大部分立法院職權行使法的修法違憲,有一條存在約25年,也掃到颱風尾。這條就是政府機關拒絕調閱文件,法條規定立法院得經院會決議移送監察院依法糾正、糾舉或彈劾。
本次修立職法,在質詢、調查、聽證為了有強制手段,「三管齊下」均配備刑事處罰、移送監察院,及行政罰鍰。出於爭議衝突如此之大,強制手段變成兵家必爭之地,也是難免。但是權力分立衝突,移送監察院解決,其實是我國制度向來特色。本號憲判給出來的理由,不但會延伸成憲法「保障」監察院不受理檢舉,而且權力分立爭議,移送監察院查辦不法的規定,至少多達9處。這些規定也恐遭違憲質疑,衝擊甚大。
這個問題可以分三個層面。
- 立職法§48(本次修正後,另外增定了兩項),其實在釋字325後就制定,存在甚久。國會資訊職權,在釋字585、633、729屢遭挑戰,在我國違憲審查運作不受聲請所限,可以用整體意義關聯擴張審查標前提下,立職法§48活了這麼久,突然變成違憲,總是很突兀的事情。
- 本號憲判認為,即便解釋上立職§48I只是等同人民檢舉的地位,但對監院造成壓力,仍然算是立法權侵害監察權(「即便將本項『移送彈劾』之規定,解釋為僅屬立法院對監察院提出之彈劾建議,其與人民向監察院所為檢舉或陳情之效力並無二致,均不具法律上拘束力」,第137段;「『建議』監察院對之依法提出糾正案,仍將引發立法權、行政權與監察權間之憲政爭議,並不因本項規定所定僅屬無法律效力之提出糾正案建議權,即有不同。」,第302段)。順此思路,移送監察院的法律規定,甚至不是機關,只是人民的檢舉,好像也未必合憲。
檢視我國目前立法,考試權行使時遇到行政權抗拒,有三處法律規定有關機關可將案件移送監察院(公務人員任用法§30、公務人員協會法§45I、公務人員保障法§92I)。另外如:前瞻預算不達80%執行率過低,審計部移送監院(前瞻基礎建設特別條例§10III),地方行政首長違法失職,上級移送懲戒(地方制度法§84)。甚至,下級地方政府舉債超額、未依上級監督命令編列預算還債,財政部或縣市政府還可以跳過監察院,直接將行政首長移送懲戒法院(公共債務法§91)。不配合審計調查或審核通知,審計部轉知監院查辦(審計法§14II、17、20、69I)。
上述是特定案件類型的規定。更別提用人機關移送監察院決定是否彈劾(公務員懲戒法§24I),人民向監察院陳訴(監察法§4),這兩個一般性制度,在前述判辭下,也變得怪怪的。
- 憲法法庭是持避免監院行使職權受干擾的立場,但是觀察訴訟攻防過程,監察院根本沒有要求這個保護。監院認為立職法修法違憲所持主張,不過是監委可能被調查(§45I+II、47I+II、59-3I後+II),以及立院監院平行調查(§46-2II+III、53-1II、59-5II),這兩點干擾監察獨立,從而移送監察院的相關條文,監院根本沒聲請,不認為需要這份保護。
本文認為,移送監察院違憲的見解,憲法法庭不是回應監院聲請,又與現有立法例如此不符,是出於對監察院憲法地位長年的誤解。因為戒嚴的學術禁錮,常見有人拿孫文學說來解讀憲法,而忽略中華民國憲法之父張君勱,早就在保留五院體制的前提下,把憲法制定成修正式內閣制(而修憲後是半總統制)。 監察司法兩院分掌彈劾懲戒,彰顯公務員責任,被定調為非關行政效率、長官命令,而是以外在客觀機制、標準進行獨立判斷。從而延伸出來,權力分立有積極衝突,最理想的設計,可能反而是沿此機制獨立判斷。本號憲判定調,本文析述第二點所提的9部法律,難道都要刪除嗎?本文認為憲法法庭之所以如此判斷,還是被戒嚴獨尊孫文學說下,一提到監察院就陰陽怪氣、無法正確認知的長年毛病給影響了,實在甚為可惜。
作者:邱子安