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從宏都拉斯事件看中國金錢外交

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自宏都拉斯總統秀瑪拉.卡斯楚於台灣時間3月15日在個人推特帳號發文,宣稱已指示該國外長雷依納,要其尋求與中國建立正式外交關係以後,中華民國台灣與宏都拉斯外交關係的動搖與危殆,也正式浮上檯面。從宏國外長為首的該國特使團已在23日抵達北京、與中國當局展開建交前的最終談判,中華民國外交部也因此召回駐宏國大使表達強烈抗議,加上吳釗燮外長表示「我們不拼金錢外交,但會努力到最後一刻」的情況來看,合理推斷,中華民國與宏都拉斯的邦交,很有可能已經進入倒數計時狀態,中國當局與宏都拉斯簽訂建交公報,也應該只是什麼時候,而不是會不會的問題。若宏都拉斯與中華民國正式斷交,將會成為自蔡英文總統2016年5月20日首度就職以來,第9個與中華民國斷交的邦交國。

為何會有如今的局面?以下簡單說明前因。

自1949年10月1日中華人民共和國成立,同年12月7日中華民國中央政府自中國四川成都,遷移到當時仍被盟軍成員之一的中華民國佔領、尚待透過終戰和約決定其歸屬的日本國外地領土—台灣、並將台灣的首邑台北設置為其戰時首都以後,中華民國與中華人民共和國,就為了「誰才是中國唯一的合法代表政府」,展開長期的爭奪戰,當時主要的戰場有2個,一個是聯合國代表權,另一個是邦交國的數量。

中華民國與中華人民共和國的聯合國代表權之爭,一共進行將近22年之久,美國原本的一貫立場,是「支持中華民國保有聯合國大會與安理會常任理事國的席次」,但,在尼克森當選總統,並夥同其白宮國家安全顧問季辛吉,展現拉攏中華人民共和國以對抗蘇聯的「聯中制蘇」戰略態勢後,局勢逐漸開始變化,最終在1971年的2758號決議案中,導致中華民國蔣介石政權的代表,自聯合國與其一切附屬機構中被驅逐出去。

而在邦交國的部份,在1949年中華民國中央政府遷台前後,由於英國與東歐共產集團各國,在中華人民共和國成立以後,陸續改承認中華人民共和國作為中國的唯一合法代表政府、並因此陸續與中華民國政府斷交的緣故,邦交國從50個的高峰降到38個。在1950年代到1960年代,隨著亞洲與非洲殖民地的獨立潮、加上與中華人民共和國之間的外交戰尚未出現明顯破綻的緣故,中華民國的邦交國數量,在1960年代後期一度達到70國的最高點。但,1971年前後開始,因為中華民國喪失聯合國席次,其後原有邦交國出現大規模轉向承認中華人民共和國的情況,中華民國的邦交國數量,也降至嚴家淦總統時代末期的22個,在整個1980年代之間,中華民國的邦交國數目,也一直維持在不超過25國的低檔狀態。雖然在李登輝總統時代,在外交上的積極出擊後,中華民國的邦交國數量,一度拉回到29~30個之間,但陳水扁總統上台後,隨著中華人民共和國(以下逕稱為中國)經濟規模的持續膨脹,中國當局以陳水扁政府拒絕承認所謂九二共識一類理由,開始對中華民國邦交國展開挖角攻勢,導致2008年陳水扁總統卸任前,中華民國邦交國僅剩下23個。

馬英九8年總統任內,中國當局與中華民國政府發展出奇怪的隱形合意,馬英九政權用不再強調中華民國台灣的台灣性(以及也不再追求「以台灣之名加入聯合國等國際組織」)、承認與中國之間存在所謂九二共識,以及對中國自我降格的種種屈辱性作法,換取中國當局對中華民國,恩賜性的給予其一定數量的邦交國,且不阻撓部份貿易規模較小的國家,與台灣簽訂自由貿易協定(如台灣與紐西蘭自由貿易協定),所以在馬英九離任前,中華民國尚能維持22個邦交國。

在民進黨於2016年由蔡英文總統帶領、重返執政以後,由於中國當局在習近平政權的領導下,外交態勢益發張狂,無視國際既有規範的侵略與進攻色彩也日益濃厚,加上民進黨政府不可能再像馬英九的8年執政般,用自我降格與自我屈辱來換取恩賜性的外交空間,必須要基於其支持基盤的期待,堅持台灣與中國必須要在對等的基礎上展開互動、拒絕中國的九二共識或甚至一國兩制的緣故,中國挖取中華民國邦交國的態勢也轉趨凌厲,中國經常為挖取中華民國的邦交國,不惜開出高額支票來滿足被挖角對象的需索,直到2023年3月23日為止,中國業已成功攫取中華民國的8個邦交國(中美洲與加勒比海地區共4國、非洲及太平洋地區各2國)。

而中國挖走中華民國邦交國的動作,不僅在手法方面有其自改革開放以來的近似性,也同時與其一帶一路、及其太平洋等處的擴張勢力範圍等行動,具有一定程度的相呼應性。

自1979年中國正式啟動所謂改革開放,擺脫文革結束後「國民經濟陷入崩潰邊緣」的困境,經濟規模也開始膨脹起來以後,中國當局自恃「不僅逐漸成為世界工廠、未來更有機會成為世界市場」的經濟地位,可以用在外交方面的銀彈,也有逐漸增加的趨勢,其中一部分就是用在與中華民國之間的邦交國爭奪戰上,一方面透過收買各該當事國的政治、經濟等各界要人的方式,使當事國的政界要員在上台執政後做出「轉承認中華人民共和國,作為中國唯一合法政府」的外交決策;另一方面,這些外交資金的一部分,則作為援助當事國、供其興建特定大型設施或公共建設之用。

而在中國的外交暨勢力擴張戰略,從胡錦濤時代的「珍珠鏈」構想,進一步在習近平時代強化成「一帶一路」計畫以後,前揭的收買邦交國戰略,也隨之出現演化,並加上更多的目的。

在「一帶一路」計畫中,中國當局依然會運用金錢,試圖拉攏目標國家的政經等各界要人,也依然會以援助建設大型公共設施或基礎建設的方式,來試圖爭取目標國家支持,但,這些援助,通常存在著以下的問題:

1.援助支票或有淪為口惠實不至的情況,或者只起頭一點點後就爛尾,或即便確實履行援助承諾,履行的進度是否真能如同承諾之初所預期,也經常不無可議之處。

2.即便履行進度相對順利,這些援助計畫:

—經常為了向第三世界國家故示慷慨,而未徹底審查受援國家的償債能力,「是否決定放貸」這件事,看似比國際貨幣基金或世界銀行友善,不過如果這些受援國家最後確實還不出錢,中國一方面反而會「雨天收傘」、拒絕受援國家重整債務的請求,另一方面則以受援國家未能償債為理由,將這些援助計畫變成以抵債的方式,攫取他國重要基礎設施、以及特定天然資源所有權的手段。

—通常多是中國當局傾銷其國內基礎建設相關行業(特別是鋼鐵、水泥)過剩產能的手段,甚至還會從中國本國帶來勞工及週邊商家,進一步排擠掉受援國民眾因此可能獲得的就業機會,即便中國先前曾經對受援國有所承諾也一樣。更別提受援助國家,因為中國拙劣的工程品質而蒙受各種困擾、甚至人命死傷的情況了。以上這些因素共構於一,最後就是導致與中國合作開發一帶一路概念相關建設的國家,不無計畫爛尾、合作國家無法對中清償債務,以及合作國家未受其利、反受其害的問題。

中華民國近年來被中國奪取的邦交國,雖然並不是所有原.邦交國都跟一帶一路計畫有直接關係,但中國對這些新挖角得手的邦交國,一樣還是或多或少有濫開援助支票、開完支票後,不是根本沒有兌現、就是爛尾的情況(例如中資企業承諾為尼加拉瓜建設新的「尼加拉瓜運河」,並若有似無的暗示企業與中國官方有關連,作為誘使尼國轉與中國建交的手段,但至今為止該運河仍未真正實際開工);對於具有較高戰略意義的國家,例如吉里巴斯及索羅門群島,中國則會大力投入經費,一方面收買各該國家的政客,試圖避免這些國家轉向回西方陣營(例如索羅門群島的蘇嘉瓦瑞政權、以及其國會多數黨的議員,咸信均有收受中國賄款),另一方面則會有較高的援助支票兌現率,同時也藉由援助這些國家興建具有機敏性的設施(例如索羅門群島科隆班加拉島的深水港及機場),在戰略上控制這些國家。

至於那些跟一帶一路計畫沒有太多直接關係的原.邦交國,就算中國財政體質稍微良好的前幾年,也經常無法在與中國建交後,獲得中方兌現原有的建交支票了,近年中國財政惡化程度超出預期(去年政府整體財政赤字達到近9兆人民幣,今年赤字率官方預期將會是年GDP的3%起跳,也就是將近3兆9千億人民幣,而且今年1~2月中國各種與商業活動有關的稅收項目,除了企業所得稅還有11%以上的漲幅外,衰退幅度也多在2位數字之鉅),要中國對原.中華民國邦交國兌現援助支票,難度將會將過去更上一籌。不過,雖然過去中國不是沒有其國內尚處於「三年『自然』災害」時期,卻不惜餓死其本國上千萬居民,也要加緊向東南亞、非洲與拉美輸出革命的情況,但這回中國財政的險峻,會對中國拉攏邦交國的手段影響到什麼樣的地步,目前也還沒有人會知道。

也因此,據傳宏都拉斯向中華民國外交部提出一個總額達到30億美元的援助計畫,作為向中國討價還價、獅子大開口,爭取60億美元經濟援助的張本,但,宏都拉斯的卡斯楚政府,卻也應該審慎思考中國兌現支票的可能性,特別是在「萬一中國無法兌現承諾支票的情況下,要如何對該國國內交待」、「兌現下去、但成效卻又不如預期的時候,應該要怎樣向宏國國內做說明,並且承受宏國國內反彈」的部份。最近,厄瓜多由中國援助興建的「柯卡柯多.辛克萊」水壩,不僅未能達到中方所宣稱的發電量,完工啟用後不到十年,壩體至已經出現數千條裂縫、甚至有引發結構危機的可能,對同樣想建水壩與水力發電廠的、因為預算無著而找向中國的宏都拉斯而言,無疑是前車之鑑與一大警訊。

不過,如果宏都拉斯政府,執意要繼續受到中方經常口惠實不至的支票誘引,做出讓包含美國及台灣在內的自由世界親痛仇快的決定,那台灣人也只能祝福宏都拉斯,希望他們跟中國相處愉快,永世盟好。

作者/吳哲文

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2023-03-27 吳哲文

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