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以「社區營造」的角度,重新思考政府的「地方創生」政策

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從地方的角度來看,能獲得政府的重視與資源投入,這當然是一個令人振奮的消息;這也造成社造界近一兩年來出現一股「地創熱」,最明顯的特徵是多本以「地方創生」為名的新書出版,以及追捧來自日本的地方創生大師。

地方創生是國家政策。 圖片來源:國發會

地方創生是國家政策。 圖片來源:國發會

行政院把「地方創生」定位為國家安全戰略層級的國家政策,宣示今(2019)年為「台灣地方創生元年」,盤點出11個部會共37項計畫,配合國發基金、政策性貸款等資源,選定優先推動地區(多為偏鄉),其中的關鍵是創造地方產業與就業機會,吸引人口從大城市移往各地方鄉鎮,搭配基礎建設,逐漸繁榮地方。

從地方的角度來看,能獲得政府的重視與資源投入,這當然是一個令人振奮的消息;這也造成社造界近一兩年來出現一股「地創熱」,最明顯的特徵是多本以「地方創生」為名的新書出版,以及追捧來自日本的地方創生大師。

有鑑於過去某些成效不彰的計畫執行經驗,在這次的政策規劃中,我們看到兩個優點:第一,國發會扮演盤點者的角色,盡量避免各部會的計畫之間產生重疊與競爭關係,造成資源浪費。第二,以投資代替補助,以及滾動式檢討調整計畫項目與內容,期望建立產官學與地方之間的正向循環,以免計畫結束便無疾而終。

不過,我們也看到一個長久以來的盲點:地方創生的概念源自日本,政府推動這個政策,沒有扎根在台灣1990年代以來的社區營造經驗之上,又是一次平行移植、沒有累積的過程,於是台灣在社區議題上,無意識地成為日本的後進國。為何強調社區營造的重要性?因為地方創生關注的「地方」,居民想要形成共識,一起為地方做事,最後還是要凝聚為「社區」。

台灣已經進行二十幾年的社區營造,因為現實上的各種困難,在大部分的地方,具有社區意識的居民都是極少數人。不過,社區營造是一個「造人」的工作,所謂的「造人」,就是培養有意願與能力投入社區事務的居民,這樣的人,也將是具有公民意識的現代公民。令人欣慰的是,「造人」沒有白費,已經有微小的火種,培養出有社區意識與實務經驗的一小批人。

社區不同於鄰里,如果說「鄰里」的意義,是政府由上而下的最基層行政編制,那麼,所謂「社區」的意義,就是由下而上自發凝聚的最小地緣共同體。讓「社區」成為可能的願景,甚至是實際的存在,是台灣社區營造難能可貴的成果。

可惜目前地方創生的政策規劃,尤其是把資源從政府引入地方的方式,依然受限於行政本位的條條框框:在中央政府,各部會主管不同的業務範圍,把龐大資源分散至數十個計畫;在地方政府,最基層的政府機關只到「鄉鎮市」層級,最基層的民選官員只到「村里長」層級,可是一個社區不一定等於一個里,政府在行政上難以直接對應到具有內聚力與自我認同的「社區」。

把社區營造的思考,納入地方創生的政策規劃之中,將可在社區營造的基礎之上,產生具有台灣特色的地方創生,並提高長期生存與發展的成功機會,避免淪為圈內人戲稱的「地方創傷」。

作者/路向南

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2019-04-20 路向南

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