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淺談地方財政問題

 
2014/11/23     汞燈
 

中央統籌分配稅款非但未能發揮調控衡平之功能,反而使有錢的更有錢,成為加深地方發展不均的原因

作者 / 汞燈

「財政為庶政之母」,任何行政運作、管理都無法忽視財政因素。財政對於地方自治更具有特別意義。因為地方自治必須有足堪維持其自主的財政,才能維持地方的獨特性,具現權力分立原則之垂直的權力分立(Vertikale Gewaltenteilung),而不至於讓地方淪為中央政府的某某地方派出機關。

中央對地方政府補助概況。 圖片來源:slideshare

地方財政收入來源,基本上可以分為:稅課收入、非稅課收入以及中央統籌分配稅款與補助款。稅課收入包含地方稅及國稅收入。根據《財政收支劃分法》第十二條規定,地方稅主要有:土地稅、房屋稅、使用牌照稅、契稅、印花稅、娛樂稅及特別稅課七種。其中,土地稅包含地價稅、田賦及土地增值稅三者。

各項國稅中,直接分給地方的有遺產與贈與稅的百分之五十或八十,及菸酒稅百分之十八按人口比例給直轄市與各縣市,但金門及連江縣另外計算。非課稅收入,例如地方政府自有財產之收益或是規費、罰金、罰鍰、沒入、捐贈等。

中央統籌分配稅款雖然列入地方政府的稅課收入計算,但卻是由中央進行分配,其來源主要是各地方之土地增值稅上繳的百分之二十,加上所得稅總額百分之十、營業稅總額依法扣除後之百分之四十以及貨物稅總額百分之五十。中央除了分配中央統籌分配款外,還會根據各項專案給予地方補助款。

以上四類,如果先不考量中央撥出的款項,地方政府最大宗的收入來源便是地方稅收入,其中土地稅、房屋稅以及使用牌照稅更是地方稅收入的前三名。就土地三稅來說,田賦徵收實物(稻麥農作等)並自1987年起停徵,故土地稅收入最主要者乃是地價稅以及土地增值稅,又以土地增值為最大宗。

因此可說,土地增值稅是地方政府相當重要的稅收來源之一。所以也不難理解為何地方政府會非常重視都市計畫、大型公共建設的推動。原因在於,如果這些計畫有辦法提高土地價值,那對於地方財政收入將有相當助益。

然而地方稅收加上非稅課收入依然不足以完全支應地方支出,因此中央統籌分配款與補助款便具有極重要的財政意義。中央掌控的這兩項財源,大抵佔了地方收入的四成左右。

中央統籌分配款的分配,往往讓人感到費解。按中央統籌分配款的角色定位,應該是填補弭平地方財政收入不均的工具。例如,因台北市發展程度較佳,財政收入優於其他縣市,照理說,應該給予較少之中央統籌分配款才是。惟實際上財政資源最豐厚的台北市卻拿了最多。

而且除了台北之外,新北、高雄、台中、台南及桃園分別是取得中央統籌分配款之二到六名,這些地方都是發展與財政狀況較好的地方。中央統籌分配稅款非但未能發揮調控衡平之功能,反而使有錢的更有錢,成為加深地方發展不均的原因。

另外,補助款雖然是一筆收入,但是地方仍須就其提出之計畫負擔一定比例的配合款。配合款這項支出,對某些自有財源不佳的縣市來說,是一個必須謹慎考量的問題。有時會使財力不足的地方需先舉債支應。

但對於自有財源較豐厚的地方,則可以在能力範圍內提出更多計畫去爭取補助款。如此,不斷有建設專案推行的地方,相對更容易吸取資金、資源進入地方投資、帶動發展。如此,補助款也成了深化區域發展不均的推手。

總之,在各地方財政不平衡的狀況下,可以想見,某些地方會有錢到花可以亂買亂栽、路可以亂挖亂補,但有些地方連辦個小活動都得想方設法cost down,然後被嫌辦得超爛、沒競爭力。或是某地方可以一直蓋捷運,某地方卻得被批評居民平均壽命較短是因為不愛搭捷運。甚至地方得像中央的小弟,要看中央臉色、喜好辦事。

許多問題的癥結,常常就在財政上。「中央集權、集錢、集掮」必須改變。


編按: 文中黑色粗體為作者提出修正,補充如下。

拙文第五段中:「就土地三稅來說,田賦所佔比例極低」,並不盡正確。
田賦是徵收實物,而且根據行政院台76財字第19362號函,自1987年第2期起停徵。
因此,這部分應該更正為:「就土地三稅來說,田賦徵收實物(稻麥農作等)並自1987年起停徵」。


關鍵字 : 財政, 地方, 地方自治, 中央, 統籌分配款,

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