對TRA的一切疑問，必須回溯到戰後盟國在戰爭法下的佔領權力，才能輾轉理解其政治授權，以及其作為美國國內法卻能規範對台灣的事務，而成為實質上監督台灣政治運作的基本法律的根本緣由。

1979年《台灣關係法》(TRA)，是美國政府為處理外交上不承認1949年後在台灣重起爐灶的「蔣氏中華民國」(Gimo’s NGRC)，開啟「以國內法維繫與台灣關係」的嶄新模式，今年TRA已經度過39個年頭。

台灣關係法(Taiwan-Relations-Act)界定美國對台灣的立場。 圖片來源：guidetotaipei.com

多年來，學者專家們蒐集TRA的相關資料著書立說，可惜全著重當年立法枝節，花俏一點的則穿插高華德告美國總統的戲碼。但是，學者未曾完整解釋，甚至替讀者解惑：為何區區斷交（外交事件），會演變成一部法律（國內立法事件）？

外交與領事雖然常整合一起，但領事制度至今已超過2000年，近代外交體制不過是數百年歲數的年輕小老弟。所謂民間經濟、文化、旅遊、簽證、投資等事物，只是領事關係，通通與外交無關。在外交實踐上，若一國合法政府撤回對另一當局的「政府承認」(recognition of government)，二當局間原本的「外交關係」，自然降格為「領事關係」。此時雙方的民間關係，以延續為原則，根本不會產生毀滅性的衝擊。

領事關係無關承認，無論九七前後，美國對香港素來都是領事關係，非常夠用了。為何美國撤銷承認「蔣氏中華民國」，需以「國內法關係」取代？隨後，美國在台灣不設傳統的領事館，而是新設仍隸屬國務院管轄的「非營利公司」(non-profit corporation)「美國在台協會」(AIT)？AIT會是一種1934年美國透過Tydings-MacDuffie Act針對「菲律賓自治國」(the Commonwealth of the Philippines)所派遣的「國內領事」 嗎？或者一種流行於十八、十九世紀，透過王權委任具有完整統治權的公司（如東印度公司、西印度公司、南非公司等），使得AIT是「美國台灣公司」？

當卡特宣布將承認中國，季辛吉曾致函卡特，明言其與北京的交涉內容還有斟酌，不可以毫無條件的拷貝一般建交的成例。這封信函所指的是什麼默契？顯然在季辛吉眼中，卡特破壞這默契。卡特當時正因處理巴拿馬運河問題而焦頭爛額，美中建交成為轉移焦點的籌碼，或許因此而將建交急推上陣吧？而季辛吉與布里辛斯基，一前一後成為白宮的國安顧問，其間的瑜亮情結，也可能成為影響大國佈局的闇黑因素。

原先，為了斷交卡特政府提出「綜合法案」，國會則發覺其間居然漏掉了「安全事務」，經國會大舉翻修後，才成為現今的TRA。無論卡特也好、國會也好，都不約而同的承認：美蔣間的外交關係，應轉為綜合性的國內法關係。我們不禁懷疑：其外交與內政的「轉換機制」是什麼？它的「政治授權」又是什麼？

TRA由美國國會立法，美國總統於4月10日簽署，並回溯自該年元旦生效。回溯之舉暗示：美國與台灣，有種「不得須臾中斷關係」的嚴肅意義。就《中美共同防禦條約》還要延續一年後才終止；民間的貿易、金融事務甚或核能，皆有契約和國際組織規範與監管；TRA開宗明義將「台灣治理當局」(the governing authorities on Taiwan)定義為繼承1979年前的中華民國政府的當局；它更將「台灣」包山包海的從台澎領土、自然人、法人，涵蓋到「蔣氏中華民國」在內的台灣治理當局等。就實質與法律而言，美台的「民間關係」（領事關係）根本不可能中斷。那，TRA連「形式上」都不得須庾中斷關係的理由，會是什麼呢？那是什麼關係呢？

不解的還有：空間與人民。一個理應專管台灣事務的美國法律，為何要五次提及「西太平洋」的和平、安全與穩定，使法律的關切範圍超越台澎的地理空間？更進一步看，TRA（第2.2條）為何要將美國人民與「台灣人民」、與「中國人民」，以及與「其他西太平洋地區人民」，三者並列？它真的只是「台灣」關係法嗎？

在AIT中文官網中，TRA與三公報放在「美台關係重要文件」項下—好似台灣是中國一省；但英文網頁卻是「美國對此地區之關鍵政策文件」Key U.S. Foreign Policy Documents for the Region—暗示美國對台灣的關係是條約義務，而非僅僅是國內法的法律義務。此舉再度與前述五度提及「西太平洋」與並列三種人民（台灣人民、中國人民、其他西太平洋地區人民）的，做出完美的呼應？

1954年的《中美共同防禦條約》第六條，或許早已經給了線索：第二條及第五條所規定的適用上，所謂「領土」及「領域」，中華民國是指台灣及澎湖諸島，北美合眾國是指在其管轄下的西太平洋屬領諸島。 在美國眼中，「蔣氏中華民國」被嚴重現縮—只能是是台澎，不得是中國；而「西太平洋屬領諸島」才是美國關切的範圍。戰後台灣，從領土地位、繁榮發展到和平安全，一直都是在這脈絡下存在。

「凡存在的事務，必然可以理解」。假使無法理解，就是我們用錯模型、途徑或缺乏工具。對TRA的一切疑問，必須回溯到戰後盟國在戰爭法下的佔領權力，才能輾轉理解其政治授權，以及其作為美國國內法卻能規範對台灣的事務，而成為實質上監督台灣政治運作的基本法律的根本緣由。

這故事縱跨七十年且層疊巒帳，要慢慢撥雲，才能見日。

[註1] NGRC or Nationalist Government of Republic of China，是1950之後，美國外交電文中指稱「蔣介石的中華民國」。

[註2] Tydings-MacDuffie Act Section 8(a)(3)：任何外交事務官員得在國務卿之指派下以領事官員身份，奉派菲律賓群島服務，服務期間此外交官員視為駐在外國，但此權力與義務應限於執行移民法所規定視為派駐外國領事在國務卿授權下之職務、公證或其他服務之範圍內。

[註3] For the purposes of Articles II and V, the terms “territorial" and “territories" shall mean in respect of the Republic of China, Taiwan and the Pescadores; and in respect of the United States of America, the island territories in the West Pacific under its jurisdiction.

作者 / 雲程