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阿富汗國際撤僑危機給台灣的啟示

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今日國際社會在面對喀布爾國際機場撤僑危機的困境,不是不可能在其他政治不穩的國家出現,台灣不能一直期望自己能置身事外,而是必須認真而嚴肅的檢視未來出現撤僑危機時採取包括「軍事撤僑」在內選項的可能性,才能避免萬一真的出現撤僑危機時反而束手無策的困窘。

在今年八月阿富汗伊斯蘭激進組織「神學士」快速奪取政權,所引發的國際撤僑危機,在時隔一個多月之後,帶給國際社會的震盪仍未平息。

阿富汗撤僑是各國棘手問題。 圖片來源:新浪
阿富汗撤僑是各國棘手問題。 圖片來源:新浪

而更值得吾人關注的是,美國及國際社會在阿富汗首都喀布爾國際機場撤出本國僑民及當地難民的困境,儘管有「神學士」方面的同意及合作,美國及國際社會在撤退過程並非一切順利,例如美國方面面對大量當地難民失控的人潮、「伊斯蘭國」恐怖組織的炸彈攻擊;或日本因為法令的束縛以及外交部門未積極處理當地雇員的撤離問題,造成自衛隊的撤僑專機未能搭載所有日本駐阿國使館的當地雇員及家屬,使得日本政府被批評為德不卒;都突顯出美國及國際社會儘管有充分的武力支援及外交力量,但是在這次撤僑危機上仍然是舉步維艱。

對於台灣來說,阿富汗國際撤僑危機似乎是遙遠而事不關己的國際事件,但是「撤僑」,特別是「軍事撤僑」,其實是台灣社會,特別是主政者、國安團隊、外交部以及軍方正視的課題。

今日許多國人因為各種的因素(NGO志工、工作或感情等等)長居在我國設有駐外機構但關係有限的國家,甚至是完全沒有外館的遙遠國度,而這些國家不少是處於政治不穩定甚至動亂頻仍的狀態,因此如果出現如阿富汗這樣一夕之間風雲變色的處境時,台灣政府是否已作好除了透過外交途徑安排管道協助國人撤離之外,也不惜採取「軍事撤僑」的準備呢?

「軍事撤僑」對於台灣而言似乎是難以想像的情境,事實上,2016年台灣前邦交國索羅門群島出現反政府動亂波及,台灣僑民在內的華人引發是否要出動「軍事撤僑」的爭議,提醒吾人「軍事撤僑」其實是台灣可能面臨的外交選擇。而當時台灣未及撤僑,但是中國則出動「軍事撤僑」,引發當地台灣僑民的不滿,認為台灣政府在護僑作為上不如中國。這個例子警惕台灣,倘若中國以幫助「撤僑」攏絡身處戰地的台灣僑民並作為統戰宣傳大肆宣揚,對於台灣的民心以及對政府的信心都會造成不小的打擊。

筆者認為,主政者、國安團隊、外交部以及軍方應該就下列方向進行檢討:
一、主政者、國安團隊、外交部以及軍方應該認真的思考,在國外的台灣僑民面臨如阿富汗危機的情況時,台灣是否能在力所能及的情況之下採取「軍事撤僑」?
二、有關單位應該針對各種可能出現的撤僑危機的因應措施,做定期而徹底的沙盤推演、演練。
三、在阿富汗國際撤僑危機時,即使如美日等台灣的準盟邦在應對此一危機時,仍力有未逮,商請美國在未來類似撤僑危機之外,是否能思考透過管道請若干國際私人軍事服務公司,作為台灣在難以施力的遙遠國度進行「軍事撤僑」的支援?
四、台灣的情報機構在出現撤僑危機時,是否能透過國際情報聯繫及研判,幫助主政者及相關部門得到必要的資訊,預先就各種可能發生的情況作出因應跟採取必要的措施?
五、出現撤僑危機時,假設中國介入甚至已經主動接應當地台灣僑民撤退,作為宣傳樣板影響台灣輿論及社會時,主政者是否有因應之道?

今日國際社會在面對喀布爾國際機場撤僑危機的困境,不是不可能在其他政治不穩的國家出現,台灣不能一直期望自己能置身事外,而是必須認真而嚴肅的檢視未來出現撤僑危機時採取包括「軍事撤僑」在內選項的可能性,才能避免萬一真的出現撤僑危機時反而束手無策的困窘。

作者 / 局外人

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喀布爾 國際 撤僑 日本 神學士 美國 軍事 阿富汗
2021-09-23 局外人

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部修補與正本清源—淺議行政院「中國人民不具中華民國國籍」新函釋

中國籍錢姓男子於2018年來台觀光,騎乘自行車環島時,在高雄路竹遭漏電路燈電擊身亡一案,台灣高等法院高雄分院在今年2月中作成第二審判決,維持第一審高雄地院肯認「大陸地區(實際上是中華人民共和國)人民,也是中華民國人民」的法律見解,據此認定維護路燈顯有過失的高雄市府工務局養工處,須對來台提告的錢男家屬,給付總計463萬元新台幣的國家賠償。 由於第一、二兩審的判決,與台灣一般社會通念普遍認知的「台灣與中國互不統屬」事實顯不相符,第二審判決作成後,旋即在台灣社會引起軒然大波,甚至進一步產生「若判決定讞仍肯認第二審見解,未來會為台灣帶來多少麻煩」的憂慮。為此,從2017年起,就以「減少過度管制阻礙競爭力提昇」等事由,不僅開始整理自身法規函釋、同時也要求下屬各部會同步跟進的行政院,在部份立委透過質詢法務部官員等方式,表達對本案系涉函釋修訂進度的關注的情況下,在5月25日傍晚發布函釋,以兩岸人民關係條例及國籍法規定為準據,宣佈「此後不再將中國大陸人民視為中華民國國民,原有函釋應予停用」,試圖透過發布新函釋取代舊函釋的方式,來解決由於法律規定與法律解釋的曖昧空間,所產生的各種相關法律爭議。 雖然行政院的該份新函釋公佈後,部份媒體、以及認同蔡英文總統「中華民國台灣」概念的蔡總統核心支持層,或在報導中、抑或在社群媒體上,普遍對該函釋抱持正面態度,認為該函釋是「政府終於開始著手,讓中華民國台灣與中華人民共和國之間的界線明確化」的一大突破;但,請恕筆者直言,透過頒布新函釋來取代舊函釋的方式,試圖解決法律規定與法律解釋存在的曖昧空間、以及此般曖昧空間所可能衍生的法律問題,未免有治標不治本的嫌疑,理由如下: 1.函釋是行政機關就其所主掌業務相關法令,在適用或解釋上有所疑義時,由行政機關自身所作成,並透過發布(向公眾逕行公佈)、下達(下發給下屬機關單位)或回覆等方式,使特定人或不特定多數人,得以知悉行政機關對特定法律問題的詮釋的一種行政文書。 雖然函釋在法律規範體系中,僅具有協助詮釋法律意旨、襄助法律解釋適用的地位,而不入憲法—法律—命令(包含由立法機關在法律中,授權行政機關訂定,對多數不特定人就一般事項具有抽象、對外效果的法規命令,以及原則上僅具有內部的上下關係或作業規範等機能、不對外發生直接效力的行政規則)的法規範體系之中,但由於函釋具有「呈現行政機關對特定法律問題所抱持見解」的機能,因此也容易被法院判決等實務見解援引、作為支撐其判決證立的論據。 但,變更行政機關的函釋,較法律的制定及修正,在程序上更加簡便得多,原則上,只需要「行政機關就同一法律問題的見解發布新的函釋」即為已足,而不如法律的修正,必須要經過職掌部會先行審議、職掌部會通過後送交行政院院會,行政院院會通過後送交立法院進行第1~3讀,中間還可能遇到黨團協商及冷靜期等等的狀況;也因此,雖然民進黨政府的行政院作成「不再將中國大陸人民視為中華民國國民」的函釋,但如果明年大選選後執政權落入任一親中政黨之手,該函釋仍然有可能被後任政府再行變更。 2.另一問題是,本次新函釋的適用對象是所謂的中國大陸人民、亦即中華人民共和國的國民,但卻未連同中國的2個特別行政區—香港及澳門—一併納入規制範圍內。 雖然從相關主管機關(特別是陸委會)近1年多以來的政策等活動軌跡,可以合理推定主管機關有另外的打算,很有可能不願意把所謂人道救援港澳民眾的管道在此徹底關上,反而還想繼續開放他們來台就學、就業及定居;但,港澳地區作為中國當局洗人口身份管道的狀況,並沒有發生什麼制度上的改變,不僅單程證的制度依然存在,而且香港及澳門2特別行政區當局的護照核發更是黑幕重重,外界及他國很難掌握其具體狀況。 說得更直接一點,若民進黨政府再不將港澳這條管道封堵住,中國與其港澳當局,還是能夠透過既有的單程證等機制,讓更多中國人取得港澳永久居民身份,進而循台灣這端現有的管道,讓那些擁有港澳永久居民身份的中國人,取得中華民國國民身分證,結果可能沒有比新函釋發布前好多少。 3.更嚴重的問題是,本號新函釋只是更動行政院以降各相關機關,而未就中華民國憲法及其增修條文、「台灣地區與大陸地區間人民關係條例」(以下簡稱「兩岸人民關係條例」)、港澳關係條例,以及國籍法等憲法及相關法律條文,進行通盤的調整。 於是,中華民國憲法增修條文前言「為因應國家統一前需要…」的文句,結合該增修條文第11條「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定」的部份依然存在,而且也繼續成為馬英九等極(被)統派政客、以及中華民國司法系統內認同中國的司法官們,操作其「一中憲法」及「一國兩區」等與台灣國際法上地位嚴重相違、也顯然與台灣社會通念相悖反的概念,甚至將這些概念應用於司法實務判決的基礎。而兩岸人民關係條例,也沒有就所謂大陸地區人民(=中華人民共和國國民)取得中華民國籍與身份證的程序,做出較國籍法及「出入國及移民法」更加縝密的特別決定,所以所謂大陸地區人民能否取得中華民國籍及身份證,也就必須回歸國籍法及「出入國及移民法」的規定來做審視。 另一方面,該號函釋只就憲法本文第3條、國籍法及「出入國及移民法」第3條第1款等條文規定綜合參酌,最後得出「具有中華民國國籍者,為中華民國國民,中華民國國民係具中華民國國籍且居住於台灣,在台灣地區設有戶籍、或在台灣地區無戶籍者」的結論,但還是沒有處理「為什麼憲法增修條文第1條及第11條,會有大陸地區及台灣地區不同地區之分的設計」的大問題,結果還是會讓有心的中華民國公務員及司法人員,能夠配合中國當局的對台滲透擾亂等意圖,從中操作「兩岸一中」等概念,並將之應用在具體案件的裁判上,對台灣的整體公共利益福祉,造成不利的影響。 因此,依筆者管見,在當前國際政治格局仍多認為台海雙方應維持現狀,距離普遍肯認「台灣住民有權循住民自決程序,啟動建國制憲程序」,仍有相當長的一段路要走,因此台灣也還無法透過建國制憲的手段,徹底全面翻新法制的情況下,暫時性的正本清源之道,毋寧應該: 1.對中華民國憲法與增修條文進行相當幅度的調整,將增修條文更名為「中華民國台灣憲法暫行增修條文」,前言「為因應國家統一前需要…」更動為「為因應國家發展之需要…」;將增修條文中帶有「中華民國自由地區」的所有字句,一併改訂為「中華民國台灣」;並將增修條文第11條全文,改訂為「中華民國台灣與中華人民共和國,雙方國民之間的權利義務關係、以及其他事務之處理,應由法律為特別規定」;甚至可以考慮凍結中華民國憲法本文全文,以增補過後的「暫行增修條文」,作為台灣正式啟動建國程序前的暫行過渡性憲法。 2.有鑑於中國當局在港澳的一國兩制,已較施行之初出現明顯惡化情狀,甚至可以說僅存形骸,繼續照港澳關係條例的原條文施行下去,將會對台灣的安全保障造成重大負面影響,因此,應該依據港澳關係條例第60條第1項規定,由行政院報請總統凍結港澳關係條例全部條文之適用,並在報請日起10日內,將附完整說明的凍結決定送交立院、由立院審議並追認;而後將港澳關係條例,與原有的兩岸人民關係條例整併,基於台灣安全保障優先的立場,將整併翻修後的新法改稱為「中華民國台灣與中華人民共和國關係法」,送交立法院進行後續立法程序。 3.連帶調整「國籍法」與「出入國及移民法」,大幅限縮中國暨其港澳民眾可得入境台灣的情況,並就中國(含其港澳)籍民眾為台灣人之配偶,取得居留、永居及身份證資格的要件加嚴,時程盡可能拉長,甚至可以考慮「除殊勳及確有專技之人才特別歸化以外,中國與其港澳籍配偶,視其有無良民證、資力及學歷等資格要求,僅能對其核發1年以上、數年以下之短期居留,期滿前須接受移民署審查,決定是否能夠延展居留資格」的特別規定。 只是,可惜的是,民進黨政府在這7年間,浪費立法院多數及中央執政下,包含修憲倡議及台灣社會對港澳等修法訴求在內的種種機會,修憲最後連「18歲公民權」的部份也未能過關,法制上的諸般漏洞也依然存在,2024年大選關卡又即將在7個多月後到來,目前又須以確保非親中政黨執政及立院多數為第一要務,中、港、澳相關法制的積弊,恐怕又至少要拖到2024年年初政局大致底定以後,才有修正的可能性。 作者/吳哲文

民進黨的立委提名策略必須從長計議:不能只有聲量沒有價值

民進黨近期因應立委選戰提名布局,組成民主大聯盟,並以此目標作為民進黨艱困選區的提名人選。但第一批徵召名單出爐,徵召吳崢、李正皓、曾柏瑜參選新北三個艱困區,其中李正皓是以無黨籍禮讓方式競選。此外,目前也傳出擬徵召雞排妹、黃捷參選台北市中正萬華、高雄左營楠梓。上述人選光譜多元,聲量似乎是唯一考量,這跟民主價值似乎無涉。接續的提名策略務必要從長計議,爭議人選是否值得黨中央背書,亦都必須再做三思。 首先,剖析這三位新北徵召人選。先拿爭議較小的曾柏瑜來說,在太陽花時代就出名,如今太陽花運動已經歷時近十年,其光環已消失殆盡,曾柏瑜參選必須要有更清晰的訴求理由。但她過去換過二個政黨,且在2018年新店議員敗選後已淡出幕前,甚至連2022年議員選舉都沒有登記。民進黨選擇她再戰還可理解。 至於吳崢,兩度在台北市議員選舉落敗,但都是在當選邊緣,他值得一提的就是在2018年台北市長選舉支持姚文智,沒有在大浪當頭選擇投機,尤其可敬。不過,民進黨應該要鼓勵的是,年輕人越挫越勇,從哪跌倒就在哪站起,跨區中和參選,不但其太陽花光環已不存、甚至還可能是負面因素,特別是中和落選後如何再回北市競選,都讓人擔憂。但其實,現任新聞部主任張志豪就是出身在地中和,去年議員選舉惜敗,黨內應當優先提拔,卻反往外找人,令支持者及黨內同志恐都感到寒心。 至於關鍵的是李正皓,作為政論節目名嘴,他立場時常搖擺,在不同台就罵不同黨以滿足所有客群。未來,他恐怕也只會成為另一個已經離開民進黨的郭正亮,這對黨發展而言是否正向?更不用說李正皓過去是「馬金體系」,一路重點栽培的明日之星,賦予其青年部處長重任,還排入國民黨不分區立委名單內,四年前成為親民黨郭家軍,如今又再切換為民進黨友軍,對民進黨許多支持者都感不平。而像是雞排妹或黃捷,前者是高聲量也高爭議的辛辣代表,後者不只跨區更在2018年挺韓國瑜當市長,假設接下來提名成真,都重損賴清德領導威信,未來凝聚支持者向心力將難上加難。 任何政黨都必須意識到,每次提名或禮讓人選,都是在表現該黨的價值。賴清德上任打出改革三枝箭,目標是要讓人煥然一新。如今提名人選,恐添價值錯亂的印象,過去和柯文哲、時代力量禮讓合作,下場殷鑑不遠。未來黨部的提名必須更加小心,不要純為爭取年輕人或圖聲量,就把高聲量納入考量,必須整體研判價值和黨的立場是否相符。否則高聲量恐隨高爭議,去年林智堅聲量全國第一卻也使黨一敗塗地。黨部提名小組務必從長計議,盡早撤銷錯誤人選,更不可在後續再犯類次錯誤! 作者/慎之

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